青田 良介

能登半島地震から3か月余りが経過した。この間、全国の自治体が職員を派遣し応援してきたものの、被災者にとって住宅や生活再建のためのロードマップを描くのは依然難しい。本研究では、再建を巡る被災者と行政とのギャップを明らかにし、その解決策として、自助・共助・公助による連携方策を追求する。人口減少、高齢社会を迎える中、こうした連携策はでの減災を進める上での節目になると考えられる。

令和元年東日本台風で被害を受けた長野市を事例に、他自治体からの応援について分析した。長野県が主導した同県内市町村による支援、長野市が所属する中核市災害応援協定による支援、総務省が開発したスキームによる名古屋市からの支援に大別できるが、名古屋市の総括支援員が支援を調整することで、それぞれの役割分担を明確にできた。首長を補佐する役割の重要性を明確にすることができた。

市町村の災害対応力を考察する上で、首長の防災意識に着目し、全国市町村への質問紙調査結果をもとに定量分析した。防災担当部局の重要な課題も首長・幹部職員の防災意識の向上であり、意識が高いと実効性ある地域防災計画やマニュアルが作れる、事前予告しない訓練も可能なこと等がわかった。他方、意識が低いと、国や都道府県への依存が高いことも伺えた。

ネパールでは、地方分権に伴い、減災に関する地方自治体の責任が増重要になっている。本研究では、日本のNGOがチトワン郡マディ市で取り組む流域治水対策を事例に、市、区、コミュニティレベルでの災害への取り組みを検証した。地方自治体のキャパシティは依然限られていること、海外のNGOがソフト支援を中心に住民本位による減災活動を補完する役割が依然重要なことが明らかになった。

気候変動に伴い水害が多発する中、生態系を活用した防災・減災（ECO DRR）の取り組みが提唱されている。台湾では、コミュニティレベルでの水害対策について、優秀な取り組みを表彰し、報奨金を支給する仕組みを設けるなど、インセンティブを重視した地域防災力の向上を図っている。農地を遊水地として活用する場合も、協力金や損失補償の仕組みも明確にしており、コミュニティを一律に扱い自発的な姿勢を期待する日本の方策との違いを明らかにした。

大規模災害が発生すると、大量の復旧・復興事業が行われるため、外部の自治体からの専門知識や経験を持つ技術職員の派遣が必要である。東日本大震災では、兵庫県内の基礎自治体間（西宮市・宝塚市・川西市）が阪神支援チームを結成し、宮城県南三陸町や女川町への支援を行った。10年に渡る長期支援を継続できた要因として、対口支援方式により支援先を特定したこと、阪神・淡路大震災の教訓を活かした体制を構築したこと、コーディネーターとしての役割があったこと、支援側で平常時から協力やすい関係が構築されていたこと、支援側の状況に応じた派遣体制であったことを明らかにした。

全国の市区町村に質問紙調査を行い分析した結果、人口規模の小さな基礎自治体では，防災部局の職員数の少なさや，防災部局への業務負担，災害対応に関する知識・経験の不足が示唆された。一方，人口規模の大きな基礎自治体では，職員の参集困難，及び防災担当部局以外における防災への理解・関心が得られないことや当事者意識の少なさが示唆された。

連邦民主性、地方分権が進むネパールにおいて、日本のNGOが展開する河川洪水リスク事業を考察した。流域治水実施状況を整理した上で、地方自治体の流域治水への支援における留意点として、流域治水の理解促進、地域を巻き込んだ取り組みの推進、ソフト対策の実施喚起が重要なことを挙げた。

日本で第一例が報告されてから、約２年半余りが経過した。新型コロナウイルス COVID-19 の対策にあたり、都道府県の役割は重要である。都道府県の役割を検討するにあたり、その意思決定の場である新型コロナウイルス感染症対策本部のあり方を中心に調査を行った結果、対策本部を全部公開している団体が 8 割近くを占めた。他方、ヒアリング調査では、全部公開と一部公開では公表の形態が違うものの、個人情報や病院名の扱い等機微な事項については、いずれも公開していない状況が窺えた。引き続き調査を継続することにより、都道府県対策本部での意思決定及び公開のあり方について考察を深めていく。

国（厚労省）により平成5年度末までに介護事業者のBCP作成が義務付けられたが、これら事業者にとって決して容易ではない。著者は2年間大阪府内の事業者のBCP作成を支援してきた。「～すべき」よりも「～できる」を積み上げる加点方式により、訓練を重ね検証しながら、防災力向上を図っている。職員の資質向上の視点で本来業務に紐づけることや、PDCAサイクルを踏まえたBCMの一環で捉えることが、実践可能なBCP作成につながると考えられる。

本研究では、コロナ禍での自然災害といった複合災害対策を見据え、基礎自治体の災害対応力に関し考察した。災害対応を考察する上で、基礎自治体の場合、国や広域自治体による支援といった外的要因と、基礎自治体そのものに内的要因の双方に配慮する必要がある。研究方策として、兵庫県内の市町を対象に、国や県による今般の支援策を分析した。次に、コロナ禍での災害対応に関するアンケート調査を行うとともに、一部市町に対するインタビュー調査も実施した。分析の結果、今般の国や県による支援策は主に避難所の開設・運営に焦点をあてたもので、丁寧なガイダンスや財源支援があれば、どの市町も概ね当座の対策に対処できることがわかった。他方、コロナ禍での本格的な災害対策を講じる上では、組織や計画といった危機管理体制や、庁舎や情報整備、住民や事業者等との連携を含む災害前の準備対策にも留意する必要がある。前者では市町の規模による差が生じた。後者では、規模に関わりなく、組織内の連携、共助との連携、ソフト整備に課題があることがわかった。国や広域自治体はこの点も踏まえた支援を講じる必要がある。

熊本地震被災地益城町を事例に、避難生活の長期化に伴う食・栄養、居住環境の問題を分析した。温かい食事の提供、偏った栄養に課題があり、町では給食支援に関する協定を関係機関と締結した。劣悪な居住環境を改善するため、個別スペースの確保等に努めた。これらはコロナ禍での避難所対策に役立った。

大規模災害が頻繁するなか、自治体間の相互支援が不可欠である。2008年中国の四川大地震で実践された「対口支援方式」をヒントに、東日本大震災では、関西広域連合が「カウンターパート方式」を採用し、支援にあたった。さらに、2018年、総務省が「被災市区町村確保システム」を創設するに至った。本研究では、既往研究やインタビュー等を基に、災害後の被災自治体のマンパワー不足を軽減する上での関西広域連合によるカウンターパート方式の特色や総務省システムとの違いを考察した。

福島第一原子力発電所事故等により，福島県を中心に多くの被災者が全国に避難した．国は法令の運用や創設等で対処したものの，支援対象区域を放射線量で線引きしたため，避難者間の格差拡大につながった．原発の特殊性に眼が奪われがちだが，長期避難に伴う課題を解決するには，避難者を区別しない生活支援が不可欠である． 民間支援ではこの点に配慮し，一人ひとりの避難者に応じたきめ細やかな支援を展開した．今回，民間支援が継続した背景には，福島県による財政支援がある．仕組みは行政が構築するが，避難者への寄り添いは民間が能力を発揮するといった官民連携のメカニズムを構築する必要がある． Key words：原発事故，広域避難者，避難者間の格差，公的支援と民間支援

広域避難者への公的支援が不十分な要因として、わが国の復興政策が長年、法制度も被災地の社会通念も「コミュニティ復興」を原則とし、個人の復興は「自助努力・自力再建」としてきた点にあるといえないか。個々の「人間復興」を優先し、結果として「地域社会の再建」を果たすことこそが重要である。本研究では、長期広域避難者支援のための制度設計に挑戦し、政府・自治体に提言を試みることを目的としている。避難者支援は人口減少時代における二地域居住やネットワーク居住をも視野に入れた制度に発展していく萌芽もある。

福島原子力発電所事故により、全国に広域避難をしている人がいる。福島県避難者は、西日本で兵庫・大阪・京都に最も集中している。避難先で生活復興は、被災者自身が望む地域で、「住まい」「仕事」「医療」「学校」「応援者」等の面で、地域とのかかわりを増やし、終わりのない悲しみや喪失から回復し、日常を取り戻すことである。本稿は、避難者と避難先住民、サポート団体、行政、学校でのかかわりを調査した。避難先で体験を伝えた 80％の人が、「有益な情報の提供」「手助けの申し出」「肯定的な姿勢」「共感・受容の表現」などの励ましを受けた。場所が学校や行政でも同様のことがいえる。励ましにより「受け入れられた」「いたわり」「癒し」「安 心」「感謝」「わかってくれた」といったポジティブな感情が引き出され、避難にともなう社会的孤立、不安、緊張感が緩和され、避難者に「居場所」を感じさせてくれる。住民との仲間意識や新たなコミュニティへの帰属感の芽生えは、避難による社会的孤立や不安からの解放に役立つ。地域住民が避難を理解せず、「正しくない」と判定することも起きる。その結果、避難者の不安定な状態を助長し、人とのかかわりを退行させてしまうことがわかった。広域避難研究が、今後の大災害による避難への備えとなることを期待する。 キーワード：東日本大震災、広域避難、福島原発事故、被災児童、被災者支援

日本では災害後の自治体間支援が盛んであるが、国、県、市町村等によるスキーム等をコーディネートする機能が必要である。一方、支援側と受援側のマッチング、被災自治体の受援力等も課題である。そうした背景の元、2016年の熊本地震を事例に、九州ブロックでは隣県の大分県が幹事役となり、支援を調整した旨考察した。

行政が自助・共助を推進する方策として、阪神・淡路大震災から 25 年を迎えたなか、「①被災者復興支援会議」、その後の「②復興フォローアップ委員会」と、復興施策を実践するツールとして使われた「③阪神・淡路大震災復興基金」の役割を考察した。その結果、1）行政が既存の枠に囚われずに現場を重視する専門家・支援者の知見を尊重したこと、2）それを行政にフィードバックできる人材の登用を図ったこと、さらに、3）実践に移す財源が融通性の利くものであったことが明らかになった。

「まるっと西日本」を例に民間支援団体の活動を考察した。時間軸では「緊急支援」「暮らしの再建」「自立への移行」期間に、分野別には「住まい」「生活・仕事」「医療・心」「子育て・教育」「つながりや仕組み」に分類できた。これらから、「公的支援に関する相談が多い」「避難者と支援者をつなぐ翻訳機能と情報伝達支援」「公的支援を補完する民間支援」「健康、医療（トラウマ、被ばく等）への長期ニーズ」「公的支援終了後の個別の伴走支援」に特色のあることがわかった。

災害時の自治体間支援について、2016年熊本地震における関西広域連合の役割を分析した。九州地方知事会による支援と調整しながら、益城町を中心に3被災地で支援を展開した。九州地方知事会主導に対する側面的な支援、迅速な初動対応、被災市町村に自らの拠点を設置、多様な支援チームを派遣、得意分野を生かした役割分担、非常時からの備えの取り組み等の特色を明らかにした。

2016年熊本地震での自治体間支援について、九州・山口ブロック知事会の役割に着目した。同知事会では、普段からカウンターパート方式を構築しており、隣県の大分県が幹事県となり、国、他都道府県等も含め、どの被災市町村を支援するかを特定した。ブロック内での顔の見える関係、被災市町村に対する県の役割、ブロック外からの応援の必要性、中長期派遣を中心にした専門職の確保等の知見が得られた。

1995年の阪神・淡路大震災の復興基金について、特色を考察した。財団法人を設立することにより、従来より一歩踏み込んだ公的支援や自助・共助を推進することができた。支援メニューの中には、その後の制度化につながったものもある。これらは国ではない被災自治体によるボトムアップの復興につながったもので、地方分権によるローカルガバナンスの促進につながった点を考察した。

災害時における自治体間支援における問題点として、支援職員の不足、被災自治体での支援の調整、受援力の不足、受け入れ環境の整備を分析した。将来の災害に備えた人的支援システムとして、普段からの顔の見える関係の構築・強化、災害経験ある自治体職員の派遣、全国的支援システムの活用、自治体の支援力・受援力の向上を挙げた。

平成30年豪雨水害で被災した総社市のユニークな取り組みに着目した。住民代表を災害対策本部に召集し住民避難を呼び掛けたほか、工場爆発により職員自らが避難誘導にあたった。高校生の要望を受けたボランティア出動や、被災現場に職員を常駐させ、現場での即断即決や災害対策本部との情報共有に努めた。これらが着た要因には首長のリーダーシップがあることを明らかにした。

2015年ネパール大地震から1年間の再建状況について考察した。ネパール政府は、復興庁を設立したが、復旧・復興作業が円滑に進んでいない。復興庁の再建策、住宅再建と教育再建の状況等を分析した結果、脆弱性、優先順位のなさ、乏しい政府対応力、災害に対する認識の少なさ等を、進まない要因として挙げることができた。着実で持続性ある支援が必要であり、政府のキャパシティ・ビルディングや被災者のエンパワメントが不可欠である旨を明らかにした。

東日本大震災により多くの避難者が全国に散在した。その後4年余りが経過するが、愛知県では依然官設民営による愛知県被災者支援センターにおいて積極的な支援が継続されている。その要因を考察するのが本研究の狙いである。愛知では、県とNPOが官民協働に向け取り組んできた。阪神・淡路大震災後、ボランティア団体との連携の枠組みを構築し、2000年の東海地震水害では官設民営方式によるボランティア支援本部を立ち上げた。それを契機に、全庁的な官民協働のためのルールを策定するなどした。一方、大学も知の集積を活用し、地域での多様な主体による防災ネットワーク形成、市民啓発に寄与してきた。その結果、愛知では大規模災害に備えた地域の多様な主体が連携した防災協働体制が形成されており、その延長線上に、センターの活動があることがわかった。

This paper studies the characteristics of New Public Commons for disaster reconstruction through three case studies: the Unzen, Hanshin-Awaji, and Chuetsu disasters. New public activities can be launched after huge calamities. They are mainly soft measures and provide victims and communities with innovative methods for community reconstruction. Public-private partnership is also important to sustain new public activities and to revitalize the communities.